Nazwijmy rzecz wprost: próba zastąpienia trzech unijnych dyrektyw dotyczących zamówień publicznych jednym, bezpośrednio stosowanym rozporządzeniem wygląda jak pewnego rodzaju prawny fikołek.
Problem różnic pomiędzy 27 krajowymi systemami ma zostać rozwiązany przez znaczne ograniczenie możliwości tworzenia tych systemów.
Nie twierdzę, że obecne prawo działa dobrze i nie wymaga zmian. Wręcz przeciwnie. Mam jednak poważne wątpliwości, czy lekarstwem na skomplikowane i niejednolite zamówienia publiczne powinna być jeszcze większa centralizacja.
W tym artykule oddzielam to, co zostało oficjalnie potwierdzone, od treści nieoficjalnego dokumentu roboczego oraz od hipotez dotyczących przyszłości polskiego Prawa zamówień publicznych.
Spis treści
- Dlaczego nazywam tę zmianę prawnym fikołkiem?
- Co wiemy o reformie prawa zamówień publicznych UE?
- Rozporządzenie, a dyrektywa – dlaczego forma aktu ma znaczenie?
- Dlaczego Unia chce ujednolicić zamówienia publiczne?
- Jedna platforma przetargowa? Takie przymiarki pojawiały się wcześniej.
- Czy rozporządzenie zastąpi polskie Prawo zamówień publicznych?
- Co najprawdopodobniej pozostanie w polskim PZP?
- Polityczny bloker może zatrzymać najdalej idące zmiany.
- Co wydarzy się 9 września 2026 r.?
- Podsumowanie.
- Najczęściej zadawane pytania
Dlaczego nazywam tę zmianę prawnym fikołkiem?
Unia Europejska od dawna próbuje zbudować rzeczywiście jednolity rynek zamówień publicznych. Cel sam w sobie jest zrozumiały. Wykonawca z Polski powinien móc konkurować we Francji, Niemczech czy Hiszpanii bez konieczności poznawania od podstaw każdego lokalnego systemu prawnego.
Problem polega na sposobie osiągnięcia tego celu.
Przez lata zamówienia publiczne były harmonizowane za pomocą dyrektyw. Unia określała podstawowe reguły i rezultat, jaki państwa członkowskie powinny osiągnąć, natomiast poszczególne kraje wprowadzały te zasady do własnych systemów prawnych.
W efekcie powstało 27 krajowych porządków, które opierają się na podobnych europejskich fundamentach, ale różnią się szczegółami, językiem, procedurami, instytucjami oraz praktyką orzeczniczą.
Teraz odpowiedzią na te różnice ma być odejście od mechanizmu dyrektywy i zastąpienie go jednym rozporządzeniem.
Moim zdaniem jest to fikołek dlatego, że problemy wynikające z nadmiernej złożoności regulacji próbuje się rozwiązać przez przeniesienie jeszcze większej części regulacji na poziom centralny.
Uproszczenie ma więc polegać nie tyle na napisaniu prostszego prawa, ile na ustanowieniu jednego prawa dla wszystkich.
To nie jest to samo.
Nie jest to również pierwsza próba pójścia w stronę pełniejszej unifikacji. Z posiadanych nieoficjalnych informacji wynika, że w kuluarach Komisji Europejskiej rozważano wcześniej nawet stworzenie jednej wspólnej platformy przetargowej, która miałaby być wykorzystywana zarówno w postępowaniach krajowych, jak i unijnych.
Koncepcja nie była dalej rozwijana. Sposób myślenia, który za nią stał, najwyraźniej jednak pozostał.
Co wiemy o reformie prawa zamówień publicznych UE?
Na dzień publikacji tego artykułu Komisja Europejska nie przedstawiła jeszcze oficjalnego projektu nowego aktu prawnego.
Oficjalna publikacja projektu jest oczekiwana 9 września 2026 r. Termin ten był już wcześniej przesuwany – najpierw z drugiego kwartału 2026 r., a następnie z 1 lipca 2026 r.
W obiegu znajduje się natomiast nieoficjalny dokument roboczy o objętości około 170 stron. Wynika z niego, że rozważane jest przyjęcie jednego rozporządzenia dotyczącego zamówień publicznych i koncesji, które miałoby zastąpić trzy dyrektywy z 2014 r.:
- dyrektywę 2014/23/UE dotyczącą koncesji,
- dyrektywę 2014/24/UE dotyczącą zamówień klasycznych,
- dyrektywę 2014/25/UE dotyczącą zamówień sektorowych.
Nie jest to jednak formalny projekt Komisji Europejskiej. Dokument nie został oficjalnie przyjęty i może zostać zmieniony zarówno przed 9 września, jak i później, podczas prac Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej.
Dlatego na obecnym etapie warto posługiwać się trzema kategoriami.
Fakt potwierdzony
Komisja Europejska prowadzi rewizję obecnych dyrektyw dotyczących zamówień publicznych, a oficjalny projekt nowego prawa jest oczekiwany 9 września 2026 r.
Treść nieoficjalnego draftu
Dokument roboczy wskazuje na możliwość zastąpienia trzech dyrektyw jednym, bezpośrednio stosowanym rozporządzeniem.
Hipoteza i ocena
Polska ustawa PZP najprawdopodobniej nie zniknie, ale jej zakres może zostać znacząco przebudowany.
To rozróżnienie jest szczególnie ważne. Dzisiaj zbyt łatwo komentuje się nieoficjalny dokument tak, jakby był już obowiązującym albo przynajmniej formalnie zaproponowanym prawem.
Nie jest.
Rozporządzenie, a dyrektywa – dlaczego forma aktu ma znaczenie?
Różnica pomiędzy dyrektywą a rozporządzeniem nie jest technicznym detalem istotnym wyłącznie dla prawników.
Dyrektywa określa rezultat, jaki państwa członkowskie powinny osiągnąć, ale pozostawia im wybór formy i metod wdrożenia. Wymaga więc przyjęcia odpowiednich regulacji krajowych.
W Polsce przepisy dyrektyw dotyczących zamówień publicznych zostały wdrożone przede wszystkim w ustawie z 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych.
Rozporządzenie jest natomiast bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Nie trzeba go przepisywać do polskiej ustawy. Jeżeli przepis krajowy byłby z nim sprzeczny, pierwszeństwo miałoby prawo unijne.
Oznaczałoby to zasadniczą zmianę punktu ciężkości.
Dzisiaj polski zamawiający pracuje przede wszystkim z ustawą PZP, polskimi komentarzami, orzeczeniami Krajowej Izby Odwoławczej oraz krajową praktyką.
Po wprowadzeniu rozporządzenia podstawowym tekstem dla zamówień objętych jego zakresem stałoby się bezpośrednio prawo unijne.
Nie oznaczałoby to wyłącznie zmiany numerów artykułów.
Zmieniłoby się miejsce, w którym szukamy odpowiedzi, a także znaczenie poszczególnych instytucji, interpretacji i orzeczeń. Większą rolę odgrywałyby stanowiska Komisji Europejskiej, akty wykonawcze i delegowane oraz orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Dlaczego Unia chce ujednolicić zamówienia publiczne?
Argumenty stojące za reformą nie są wymyślone.
Ocena dyrektyw z 2014 r. przyniosła mieszany obraz. Z jednej strony wzrosła przejrzystość rynku i wartość publikowanych zamówień. Z drugiej strony nie osiągnięto oczekiwanej poprawy jasności, elastyczności i konkurencyjności systemu.
Średnia liczba ofert składanych w postępowaniach spadła. Bezpośredni udział wykonawców z innych państw członkowskich nadal pozostaje ograniczony. Stosowanie kryteriów zielonych, społecznych i innowacyjnych jest bardzo nierówne, a w wielu państwach zamówienia nadal rozstrzygane są głównie na podstawie ceny.
Z punktu widzenia Komisji diagnoza może wyglądać następująco:
- wspólne dyrektywy doprowadziły do powstania 27 różnych sposobów ich stosowania,
- krajowi ustawodawcy dokładali własne wymagania i procedury,
- wykonawcy nadal napotykają bariery przy wejściu na rynki innych państw,
- europejski rynek zamówień pozostaje rozdrobniony,
- regulacje nie stały się tak proste i konkurencyjne, jak zakładano.
Rada Europejska w konkluzjach z 19 marca 2026 r. wezwała Komisję do preferowania rozporządzeń nad dyrektywami. Jest to silne polityczne oparcie dla kierunku zakładającego jedno prawo zamiast 27 krajowych sposobów jego wdrażania.
I właśnie tutaj pojawia się moja podstawowa wątpliwość.
Samo ujednolicenie tekstu nie gwarantuje ujednolicenia praktyki.
Nadal pozostaną różnice dotyczące:
- organizacji administracji,
- sposobu działania organów kontrolnych,
- efektywności sądów,
- poziomu profesjonalizacji zamawiających,
- kultury zakupowej,
- dostępności kadr,
- podejścia do ryzyka,
- krajowego prawa umów.
Jedno rozporządzenie może zmniejszyć liczbę wariantów przepisów. Nie stworzy jednak automatycznie jednego sposobu prowadzenia zamówień.
Może za to stworzyć regulację mniej elastyczną i trudniejszą do dostosowania do specyfiki poszczególnych państw.
Jedna platforma przetargowa? Takie przymiarki pojawiały się wcześniej
Pomysł głębszej unifikacji rynku zamówień publicznych nie pojawił się dopiero przy okazji dyskusji o zastąpieniu dyrektyw rozporządzeniem.
Z informacji, które uzyskałem w toku rozmów dotyczących rozwoju europejskiego systemu zamówień publicznych, wynika, że w kuluarach Komisji Europejskiej rozważano wcześniej znacznie dalej idącą koncepcję: stworzenie jednej wspólnej platformy przetargowej, która miałaby być wykorzystywana zarówno w postępowaniach krajowych, jak i unijnych.
Nie był to publicznie przedstawiony projekt legislacyjny. Nie można więc opisywać go tak, jakby został formalnie zaproponowany przez Komisję.
Z posiadanych przeze mnie informacji wynika jednak, że takie przymiarki rzeczywiście istniały, a następnie nie były dalej rozwijane.
Sam pomysł jednej platformy prawdopodobnie upadł. Nie zniknęła natomiast stojąca za nim potrzeba centralizacji, standaryzacji oraz uzyskania lepszego wglądu w sposób funkcjonowania rynku zamówień w całej Unii.
Widać ją obecnie w innych działaniach:
- rozwijaniu wspólnych standardów danych,
- łączeniu informacji z TED i systemów krajowych,
- budowie europejskiej przestrzeni danych o zamówieniach,
- dążeniu do interoperacyjności narzędzi,
- projektowaniu elektronicznych poświadczeń wykonawców,
- planach stworzenia krajowych i unijnej przestrzeni danych,
- a obecnie także w koncepcji zastąpienia trzech dyrektyw jednym rozporządzeniem.
Nie oznacza to, że Komisja ponownie zaproponuje jedną obowiązkową platformę dla wszystkich państw.
Pokazuje jednak konsekwentny sposób myślenia:
im bardziej rozproszony jest rynek, tym silniejsza staje się pokusa, aby ujednolicić nie tylko zasady, ale również narzędzia, dane i praktykę działania.
I właśnie w tym szerszym kontekście patrzę na pomysł jednego rozporządzenia.
Nie jest to wyłącznie odpowiedź na niedoskonałości dyrektyw z 2014 r. Może to być kolejny etap wieloletniego dążenia do tego, aby europejski rynek zamówień publicznych funkcjonował według możliwie jednolitych reguł i pozostawał w coraz większym stopniu obserwowalny z poziomu unijnego.
Z punktu widzenia Komisji może to oznaczać większą przejrzystość, porównywalność danych i łatwiejszy dostęp wykonawców do rynków innych państw.
Z punktu widzenia państw członkowskich rodzi jednak pytanie o granicę pomiędzy potrzebną interoperacyjnością a centralizacją całego systemu.
Czy rozporządzenie zastąpi polskie Prawo zamówień publicznych?
Nie podzielam tezy, że po przyjęciu unijnego rozporządzenia polską ustawę PZP będzie można po prostu wyrzucić za okno.
To efektowna zapowiedź, ale najprawdopodobniej nieprawdziwa.
Obecne dyrektywy regulują przede wszystkim zamówienia powyżej progów unijnych. Według ustaleń przedstawionych w raporcie reżimowi unijnemu podlega około jednej czwartej wartości całego rynku zamówień publicznych w Unii. Pozostałą część stanowią między innymi zamówienia podprogowe i zamówienia wyłączone.
Już z tego powodu krajowe przepisy nadal będą potrzebne.
Nawet bardzo szerokie rozporządzenie nie musi również kompleksowo regulować:
- zamówień poniżej progów unijnych,
- organizacji i kompetencji krajowych instytucji,
- postępowania przed Krajową Izbą Odwoławczą,
- skarg do sądu zamówień publicznych,
- krajowych kontroli i sankcji,
- cywilnoprawnych zasad zawierania i wykonywania umów,
- odpowiedzialności osób działających po stronie zamawiającego.
Bardziej prawdopodobny jest więc nie koniec polskiego PZP, lecz głębokie przesunięcie granicy pomiędzy prawem unijnym a prawem krajowym.
Rdzeń zamówień nadprogowych mógłby zostać przeniesiony do bezpośrednio stosowanego rozporządzenia.
Polska ustawa regulowałaby natomiast przede wszystkim:
- zamówienia podprogowe,
- środki ochrony prawnej,
- kompetencje krajowych instytucji,
- kontrolę i odpowiedzialność,
- otoczenie organizacyjne systemu,
- wybrane zagadnienia dotyczące zawierania i wykonywania umów.
Byłaby to zmiana historyczna, ale nie likwidacja krajowego prawa zamówień publicznych.
Co najprawdopodobniej pozostanie w polskim PZP?
Na oficjalny projekt trzeba jeszcze poczekać, dlatego nie można dziś przedstawić pewnego podziału przyszłych regulacji.
Możemy jednak wskazać najbardziej prawdopodobny scenariusz.
Zamówienia poniżej progów unijnych
Unijne dyrektywy regulują przede wszystkim rynek nadprogowy. Państwa zachowują znacznie większą swobodę w odniesieniu do postępowań krajowych, chociaż nadal muszą przestrzegać podstawowych zasad wynikających z prawa Unii.
Nieoficjalny draft również nie daje podstaw do stwierdzenia, że całe krajowe prawo zamówień zostanie zastąpione jednym aktem unijnym.
Środki ochrony prawnej
Krajowa Izba Odwoławcza, procedura odwoławcza oraz skarga do sądu nie znikną tylko dlatego, że podstawowe reguły udzielania zamówień znajdą się w rozporządzeniu.
Nieoficjalny dokument nadal odwołuje się do istniejących unijnych regulacji dotyczących środków ochrony prawnej, które respektują autonomię proceduralną państw członkowskich.
Organizacja systemu
Nadal potrzebne będą przepisy określające kompetencje Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, Krajowej Izby Odwoławczej, sądu zamówień publicznych, organów kontroli oraz innych instytucji funkcjonujących w polskim systemie.
Umowy i odpowiedzialność
Procedura wyboru wykonawcy może zostać mocniej ujednolicona, ale sama umowa w dalszym ciągu funkcjonuje w krajowym systemie prawa cywilnego.
Nieoficjalny draft również pozostawia zawarcie umowy prawu właściwemu danego państwa członkowskiego.
Kontrola i sankcje
Unijne rozporządzenie może określić obowiązki zamawiającego i wykonawcy, ale sposób działania krajowych organów kontrolnych, odpowiedzialność za naruszenia oraz część sankcji nadal będą wymagały regulacji krajowej.
Najbardziej prawdopodobna przyszłość to współistnienie rozporządzenia i przebudowanej ustawy PZP, a nie całkowite zastąpienie jednego aktu drugim.
Polityczny bloker może zatrzymać najdalej idące zmiany
Nie można zakładać, że Komisja Europejska bez większych przeszkód przeprowadzi reformę w wybranym przez siebie kształcie.
W maju 2026 r. 17 państw członkowskich oraz Norwegia wezwały Komisję do zachowania formy dyrektywy. W grupie tej znalazły się między innymi Francja, Niemcy i Austria.
Państwa podnoszą przede wszystkim:
- potrzebę zachowania elastyczności,
- zasadę pomocniczości,
- możliwość dostosowania procedur do lokalnych warunków,
- ryzyko organizacyjnego wstrząsu,
- konieczność przekwalifikowania tysięcy osób pracujących po stronie zamawiających,
- obawę przed zbyt głębokim ograniczeniem kompetencji krajowych ustawodawców.
Ten sprzeciw ma znaczenie.
Ostateczny akt musi zostać uzgodniony przez Parlament Europejski i Radę Unii Europejskiej. Komisja może zaproponować rozporządzenie, ale nie może samodzielnie przesądzić, w jakiej formie i treści zakończy się cały proces.
Możliwe są co najmniej trzy scenariusze.
Scenariusz pierwszy: rozporządzenie z wyjątkami
Rozporządzenie zostaje utrzymane, ale państwa wynegocjują więcej krajowych opcji, wyjątków oraz dłuższe okresy przejściowe.
To obecnie najbardziej prawdopodobny scenariusz.
Scenariusz drugi: rozwiązanie hybrydowe
Część materii zostaje uregulowana w rozporządzeniu, a część nadal pozostaje w dyrektywie albo jest przekazana państwom członkowskim.
Efektem byłaby mniejsza unifikacja, ale również mniejszy wstrząs organizacyjny.
Scenariusz trzeci: powrót do dyrektywy
Komisja albo współprawodawcy wycofują się z formy rozporządzenia i decydują się na przygotowanie nowej dyrektywy.
Na dzień publikacji nie ma publicznych sygnałów wskazujących, że Komisja zrezygnowała z koncepcji rozporządzenia. Nie można jednak traktować jego formy jako ostatecznie przesądzonej.
Co wydarzy się 9 września 2026 r.?
Jeżeli termin nie zostanie ponownie przesunięty, 9 września 2026 r. powinniśmy poznać oficjalny projekt Komisji Europejskiej.
Dopiero wtedy będzie można odpowiedzialnie odpowiedzieć na najważniejsze pytania:
- czy Komisja rzeczywiście zaproponuje rozporządzenie,
- które dyrektywy mają zostać uchylone,
- jaki będzie dokładny zakres nowych przepisów,
- ile miejsca pozostanie dla regulacji krajowych,
- jakie okresy przejściowe zostaną przewidziane,
- które rozwiązania z nieoficjalnego draftu przetrwają,
- czy zmienią się procedury udzielania zamówień,
- jak zostaną uregulowane kryteria jakościowe,
- jaką rolę otrzymają europejskie i krajowe przestrzenie danych,
- czy preferencja europejska będzie prawem, możliwością czy obowiązkiem.
W tym artykule celowo nie analizuję szczegółowo projektowanych procedur, minimalnych wag kryteriów jakościowych, preferencji europejskiej ani nowych narzędzi cyfrowych.
Treść rozporządzenia powinna być tematem kolejnego artykułu w tej serii – przygotowanego już na podstawie oficjalnego projektu.
Podsumowanie
Zastąpienie dyrektyw jednym rozporządzeniem nie jest zwykłą zmianą techniki legislacyjnej.
To próba przesunięcia unijnych zamówień publicznych od harmonizacji w stronę znacznie głębszej unifikacji.
Argumenty stojące za tą zmianą są realne. Obecny system jest skomplikowany, krajowe wdrożenia różnią się między sobą, konkurencja w postępowaniach spada, a jednolity rynek zamówień wciąż nie funkcjonuje tak, jak zakładano.
Nie jestem jednak przekonany, że najlepszą odpowiedzią jest jeden szczegółowy akt stosowany bezpośrednio w 27 różnych systemach administracyjnych i prawnych.
Jednolity tekst nie stworzy automatycznie jednolitej praktyki. Może natomiast ograniczyć możliwość reagowania na lokalne potrzeby i przenieść jeszcze więcej decyzji na poziom unijny.
Wcześniejsze, nieoficjalne przymiarki do stworzenia jednej wspólnej platformy przetargowej pokazują, że potrzeba unifikacji nie dotyczy wyłącznie samych przepisów.
Dotyczy także danych, narzędzi, standardów i możliwości obserwowania rynku jako jednej całości.
Polskie PZP najprawdopodobniej nie zniknie. Może jednak zostać przebudowane w sposób, który całkowicie zmieni dotychczasowy model pracy zamawiających, wykonawców, prawników oraz instytucji kontrolnych.
Dlatego dzisiaj nie czas na ogłaszanie końca ustawy PZP.
Dzisiaj jest czas na obserwowanie kierunku, zadawanie trudnych pytań i przygotowanie się na to, że po 9 września rozpocznie się jedna z najważniejszych debat o przyszłości europejskich zamówień publicznych od kilkudziesięciu lat.
Najczęściej zadawane pytania
Czy Unia Europejska przyjęła już nowe rozporządzenie o zamówieniach publicznych?
Nie. Na 29 lipca 2026 r. nie ma jeszcze oficjalnego projektu Komisji Europejskiej. Jego publikacja jest oczekiwana 9 września 2026 r.
Czy rozporządzenie UE obowiązuje bezpośrednio w Polsce?
Tak. Rozporządzenie jest bezpośrednio stosowane w państwach członkowskich i nie wymaga wdrożenia w drodze krajowej ustawy. Sprzeczne z nim regulacje krajowe nie mogą być stosowane.
Czy nowe rozporządzenie zlikwiduje polską ustawę PZP?
Najprawdopodobniej nie. Ustawa PZP może zostać znacząco przebudowana, ale nadal potrzebne będą regulacje dotyczące zamówień podprogowych, środków ochrony prawnej, krajowych instytucji, kontroli oraz umów.
Jakie dyrektywy mogą zostać zastąpione?
Nieoficjalny dokument roboczy wskazuje na dyrektywę 2014/24/UE dotyczącą zamówień klasycznych, dyrektywę 2014/25/UE dotyczącą zamówień sektorowych oraz dyrektywę 2014/23/UE dotyczącą koncesji.
Czy Komisja Europejska planowała jedną platformę przetargową?
Z posiadanych przez autora nieoficjalnych informacji wynika, że w kuluarach Komisji Europejskiej rozważano wcześniej stworzenie jednej wspólnej platformy do postępowań krajowych i unijnych. Nie był to jednak publicznie przedstawiony projekt legislacyjny, a koncepcja nie była dalej rozwijana.
Czy UE nadal dąży do cyfrowej unifikacji zamówień?
Tak. Widoczny jest kierunek polegający na tworzeniu wspólnych standardów danych, łączeniu krajowych i europejskich źródeł informacji oraz rozwijaniu cyfrowych usług dotyczących kwalifikacji wykonawców i poświadczeń.
Kiedy nowe przepisy mogą zacząć obowiązywać?
Nawet jeżeli projekt zostanie przedstawiony we wrześniu 2026 r., czekają go negocjacje w Parlamencie Europejskim i Radzie UE. Realne rozpoczęcie stosowania nowych regulacji należy rozpatrywać raczej pod koniec obecnej dekady lub na początku kolejnej.
Czy forma rozporządzenia jest już przesądzona?
Nie. Nieoficjalny draft wskazuje na rozporządzenie, ale część państw członkowskich sprzeciwia się tej formie i opowiada się za zachowaniem dyrektywy.
O autorze
Mateusz Bartosiewicz – Autor analiz dotyczących zmian prawnych, cyfryzacji procesów zakupowych oraz rozwoju europejskiego rynku zamówień publicznych.