Czy diagnozuje właściwe problemy?
Komisja Europejska zaproponowała Public Procurement Act: jedno rozporządzenie, które ma zastąpić trzy obecne dyrektywy dotyczące zamówień klasycznych, sektorowych i koncesji. Kierunek jest ambitny: więcej konkurencji, szybsze procedury, jeden cyfrowy ekosystem i bardziej jednolite zasady w całej Unii. Problem w tym, że część diagnozy została zbudowana z bardzo wysokiego poziomu. A zamówienia publiczne najlepiej widać nie tylko z Brukseli, lecz także „od piwnicy”, z poziomu ludzi, którzy każdego dnia prowadzą postępowania.
9 września 2026 r. Komisja Europejska przedstawiła projekt rozporządzenia określanego jako Public Procurement Act (PPA). Formalnie jest to dopiero początek zwykłej procedury ustawodawczej, więc przed nami jeszcze prace Parlamentu Europejskiego i Rady UE. Mimo to projekt jest na tyle szeroki, że warto zacząć o nim rozmawiać już teraz. Nie dlatego, że jutro będziemy stosować nowe procedury, lecz dlatego, że jeżeli podstawowy kierunek reformy zostanie utrzymany, zmieni się nie tylko sposób prowadzenia postępowań, ale cała architektura europejskiego rynku zamówień.
Jeśli prowadzisz postępowania powyżej progów unijnych, ten tekst pokaże Ci, które elementy projektu mogą realnie zmienić Twoją codzienną pracę, a które są dziś jeszcze otwartymi pytaniami.
Punktem wyjścia projektu PPA jest przekonanie, że obecny europejski rynek zamówień nie działa wystarczająco dobrze. Europejski Trybunał Obrachunkowy wskazywał między innymi na spadającą konkurencję, rosnący udział postępowań z jedną ofertą, ograniczoną liczbę zamówień transgranicznych, wydłużający się czas procedur oraz częste stosowanie ceny jako podstawowego kryterium oceny. W latach 2011–2021 udział postępowań z jedną ofertą wzrósł w UE z 23,5% do 41,8%, a przeciętny czas postępowania z 62,5 do 96,5 dnia.
Na poziomie strategicznym wygląda to niepokojąco, ale problem pojawia się wtedy, gdy próbujemy zejść poziom niżej. Zamówienia publiczne są bardzo różne. Inaczej wygląda rynek sprzętu komputerowego, inaczej usług IT, inaczej kredytu dla samorządu, a jeszcze inaczej odbioru i zagospodarowania odpadów. Dlatego sam fakt, że w danej kategorii występuje jedna oferta albo nie ma ofert zagranicznych, nie musi automatycznie świadczyć o wadliwie działającym rynku.
Właśnie tego spojrzenia operacyjnego brakuje mi w części unijnych analiz. Dane są agregowane bardzo wysoko, często do poziomu „dostawy, usługi, roboty budowlane”, a następnie na tej podstawie wyciągane są wnioski dotyczące całego rynku. Tymczasem klasyfikacja CPV, na której ten rynek jest porządkowany, ma już ponad dwadzieścia lat i w wielu obszarach nie oddaje dobrze rzeczywistej struktury branżowej. To za mało, aby bez dodatkowej analizy przesądzać, że określony wskaźnik oznacza problem systemowy.
Jednym z argumentów za zmianami jest niski poziom bezpośrednich zamówień transgranicznych. W skali Unii to około 5%. Na pierwszy rzut oka brzmi to jak dowód na słabe funkcjonowanie wspólnego rynku, ale nie zawsze musi nim być.
Wyobraźmy sobie niewielki polski samorząd, dla którego jednym z największych, a czasem jedynym zamówieniem przekraczającym próg unijny jest odbiór i zagospodarowanie odpadów. Czy rzeczywiście powinniśmy oczekiwać, że w takim postępowaniu masowo pojawią się przedsiębiorstwa z Hiszpanii, Portugalii czy Danii? Najczęściej konkurencja będzie miała charakter lokalny albo regionalny, bo tak wygląda ekonomika tego rodzaju usługi. Podobnie w przypadku usług finansowych: kredytu polskiej jednostce sektora finansów publicznych będą zazwyczaj udzielać podmioty działające na polskim rynku i funkcjonujące w konkretnym otoczeniu regulacyjnym.
To nie musi oznaczać, że jednolity rynek europejski nie działa. Swoboda rynku nie oznacza przecież obowiązku ekspansji każdego przedsiębiorcy do każdego państwa UE. Jeżeli Wykonawcy chcą działać transgranicznie, powinni mieć taką możliwość, ale sam brak ofert zagranicznych nie jest jeszcze dowodem na istnienie bariery systemowej. Dlatego chciałbym zobaczyć znacznie głębszą analizę tego, gdzie niski udział ofert zagranicznych wynika z rzeczywistych przeszkód, a gdzie po prostu ze specyfiki rynku.
W dokumentach unijnych powraca również problem dominacji ceny. W części zamówień jest to zasadna krytyka, ale nie we wszystkich. Jeżeli Zamawiający od lat kupuje stosunkowo wystandaryzowaną usługę, której parametry można precyzyjnie określić w dokumentacji, dodatkowe kryteria jakościowe nie zawsze zwiększają rzeczywistą jakość zakupu. Czasami prowadzą jedynie do tworzenia kryteriów dlatego, że system oczekuje kryteriów.
Dobrym przykładem mogą być niektóre zamówienia odpadowe. Możemy oczywiście wymyślać kolejne elementy punktowane, ale warto zadać sobie prostsze pytanie: czy dzięki temu rzeczywiście kupujemy lepiej? To jest dla mnie jeden z podstawowych problemów diagnozy stojącej za PPA. Nie neguję problemów wskazanych przez Komisję czy ETO. Uważam jedynie, że część z nich dotyczy konkretnych branż albo modeli zakupowych, a została przeniesiona na cały europejski system.
Obecnie europejskie zamówienia publiczne opierają się przede wszystkim na trzech dyrektywach: 2014/23/UE dotyczącej koncesji, 2014/24/UE dotyczącej zamówień klasycznych oraz 2014/25/UE dotyczącej zamówień sektorowych. PPA ma je zastąpić jednym rozporządzeniem.
Ta zmiana ma bardzo konkretny cel. Dyrektywa musi zostać wdrożona do krajowego systemu prawnego, a w tym procesie każde państwo dodaje własne rozwiązania, wyjątki i interpretacje. Powstają więc krajowe „dobudówki” do wspólnego europejskiego fundamentu. Rozporządzenie działa inaczej: obowiązuje bezpośrednio i ogranicza pole do tworzenia odmiennych konstrukcji krajowych. Idea jest taka, że Wykonawca, który nauczy się startować w postępowaniu w Hiszpanii, powinien znać podstawową mechanikę postępowania również w Polsce czy Niemczech. To jest czytelny i przekonujący kierunek, bo rzeczywiście może ograniczyć część barier wejścia na inne rynki.
Na tym etapie trzeba zachować ostrożność. Mówimy dopiero o projekcie, a przed nami proces legislacyjny w Parlamencie Europejskim i Radzie UE. Dlatego pojawiające się dziś daty w rodzaju 2030–2031 należy traktować jako orientacyjny horyzont, a nie termin przesądzony. Rozporządzenie wchodzi w życie 20 dni po publikacji w Dzienniku Urzędowym, a stosuje się je dopiero dwa lata później. Do tej pory dochodzi czas prac Parlamentu i Rady, stąd horyzont 2030-2031, a nie konkretna data.
źródło: opracowanie własne
Warto jednak mówić o PPA już teraz, bo projekt jest rozbudowany i obejmuje około 170 artykułów. Zdecydowanie największą część stanowią przepisy proceduralne, ale obok nich jest też relatywnie niewielki segment dotyczący cyfrowego ekosystemu, który może mieć nieproporcjonalnie duże znaczenie praktyczne. Właśnie tam znajdują się rozwiązania dotyczące interoperacyjności platform, przestrzeni danych i elektronicznej kwalifikacji Wykonawców.
Jednym z wyraźnych kierunków projektu jest próba skrócenia postępowań. Przykładem jest procedura otwarta, w której minimalny termin składania ofert ma wynosić co do zasady 20 dni. Jednocześnie procedura ta ma być bardziej elastyczna, ponieważ Zamawiający będzie mógł już w ogłoszeniu przewidzieć negocjacje.
Na pierwszy rzut oka kierunek jest więc prosty: szybciej i bardziej elastycznie. Problem zaczyna się wtedy, gdy spojrzymy nie tylko na sam termin proceduralny, ale na cały łączny nakład pracy związany z prowadzeniem postępowania. W jednym miejscu skracamy termin składania ofert, a w innym rozszerzamy obowiązki dokumentacyjne i publikacyjne. Z punktu widzenia użytkownika końcowego, czyli specjalisty ds. zamówień, ważne jest nie tylko to, ile dni trwa procedura, lecz również ile czynności trzeba w jej ramach wykonać.
Dobrym przykładem są tzw. public summaries z art. 110. Projekt wyróżnia sześć typów publikacji: consultation, competition, result, contract, modification i completion. Samo nazewnictwo nie zmienia wiele, bo w praktyce są to kolejne formy ogłoszeń i publikacji dotyczących cyklu życia zamówienia.
Istotniejsze jest to, że projekt rozdziela wynik postępowania od informacji o zawarciu umowy. Dzisiaj na poziomie unijnym informacja o wyniku obejmuje w praktyce również udzielenie zamówienia albo zakończenie postępowania bez wyboru. Z konstrukcji art. 110 można natomiast wnioskować, że po publikacji result pojawi się jeszcze osobne contract, a później także completion po wykonaniu umowy. To ostatnie rozwiązanie znamy już z polskiego porządku prawnego, ale na poziomie unijnym byłaby to dodatkowa warstwa raportowania.
Z perspektywy transparentności można zrozumieć tę logikę, ale z perspektywy osoby prowadzącej postępowanie oznacza ona po prostu kolejną czynność do wykonania. I właśnie tego brakuje mi w części unijnych analiz: dużo mówi się o wskaźnikach i danych, znacznie mniej o łącznym czasie pracy specjalisty ds. zamówień publicznych.
Najbardziej interesująca i potencjalnie najbardziej ryzykowna część projektu dotyczy cyfrowego ekosystemu. PPA zakłada między innymi interoperacyjność platform eProcurement, platformę eProcurement Komisji Europejskiej, krajowe przestrzenie danych, unijną przestrzeń danych oraz elektroniczny system kwalifikowalności Wykonawców.
Na papierze wygląda to bardzo atrakcyjnie, ale właśnie tutaj zaczynają się najpoważniejsze pytania operacyjne. Systemy informatyczne zwykle prezentują się dobrze na diagramach architektury. Ich rzeczywiste problemy wychodzą dopiero wtedy, gdy pojawiają się błędy transmisji, odpowiedzialność kilku administratorów i spór o to, po czyjej stronie wystąpiła awaria.
Założenie jest takie, że Wykonawca nie musi korzystać z tej samej platformy co Zamawiający. Polski Zamawiający może prowadzić postępowanie na jednej platformie, hiszpański Wykonawca korzystać ze swojej, a europejska warstwa interoperacyjna ma przekazać ofertę pomiędzy systemami.
Brzmi dobrze, dopóki wszystko działa. Problem zaczyna się wtedy, gdy oferta złożona przez Wykonawcę za pośrednictwem jednej platformy nie trafia do postępowania prowadzonego na innej. Wtedy pojawia się pytanie o odpowiedzialność: czy odpowiada Wykonawca, Zamawiający, operator platformy po jednej stronie, operator platformy po drugiej, czy może podmiot odpowiedzialny za unijną warstwę interoperacyjności? I kto ma później udowodnić, w którym miejscu transmisja została przerwana?
Dzisiaj techniczny spór dotyczący złożenia oferty zwykle ma trzech podstawowych aktorów: Wykonawcę, Zamawiającego i operatora platformy. Po dodaniu komunikacji międzyplatformowej może ich być pięciu. To nie jest drobny problem techniczny, lecz potencjalnie nowa kategoria sporów przed organami ochrony prawnej. Jeżeli zamiarem reformy jest przyspieszenie zamówień publicznych, warto już teraz zadać pytanie, czy nowa infrastruktura nie stworzy równocześnie nowej warstwy sporów o odpowiedzialność.
Platforma, która nie będzie potrafiła komunikować się z europejskim ekosystemem, może w praktyce wypaść z rynku. Oznacza to powstanie wspólnego standardu technicznego, co samo w sobie może być korzystne, bo standaryzacja powinna poprawić jakość i bezpieczeństwo usług eProcurement.
Pojawia się jednak pytanie o model nadzoru. Projekt przewiduje również rolę organów krajowych, a więc możliwe jest, że platforma komercyjna będzie musiała jednocześnie spełnić standard pozwalający jej wejść do sieci interoperacyjnej i przejść osobną formę certyfikacji albo nadzoru krajowego. Jeżeli tak, pojawi się ryzyko podwójnej certyfikacji. Dzisiaj nie wiemy, czy tak właśnie będzie, ale jest to dobry przykład problemu, który może być niewidoczny na poziomie ogólnej architektury regulacji, a bardzo istotny dla rynku dostawców platform.
.svg?2026-09-16T14%3A00%3A06.598Z)
Interoperacyjność nie musi dotyczyć wyłącznie ofert. Jeżeli powstaje wspólny standard komunikacji, naturalnym kolejnym krokiem mogą być wezwania do wyjaśnień, wezwania do uzupełnień czy inne pisma proceduralne. Teoretycznie można sobie wyobrazić ich standaryzację w formie formularzy podobnych do tych znanych z części usług e-administracji.
Taki system miałby oczywiste zalety, ale również koszty. Im więcej komunikacji zamieniamy w zamknięte formularze, tym mniej swobody pozostawiamy na obsługę nietypowej sytuacji. A zamówienia publiczne mają tę cechę, że nietypowe sytuacje pojawiają się regularnie. Dlatego unifikacja może pomóc w prostych sprawach, ale jednocześnie usztywnić komunikację tam, gdzie potrzebna jest elastyczność.
Projekt zakłada również stworzenie unijnej platformy eProcurement. Państwo członkowskie może w przyszłości zdecydować o obowiązkowym korzystaniu z niej przez swoich Zamawiających. Nie zakładam dziś, że w Polsce taki model zostanie przyjęty, ale sam fakt, że taka możliwość pojawia się w projekcie, jest istotny.
Zwłaszcza że europejska administracja nie ma wyłącznie dobrych doświadczeń z systemami zakupowymi. Każdy, kto intensywnie korzystał z eNotices2, wie, że centralizacja sama w sobie nie gwarantuje dobrego UX ani sprawnego procesu. Dlatego tworzenie kolejnego centralnego narzędzia powinno być oceniane nie tylko przez pryzmat architektury systemowej, lecz przede wszystkim codziennej pracy użytkownika.
Kolejnym elementem są krajowe przestrzenie danych NPPDS oraz europejska przestrzeń PPDS. Idea polega na zgromadzeniu możliwie jednolitych danych o całym cyklu życia zamówienia. Zakres jest szeroki i obejmuje nie tylko postępowania ponadprogowe, ale potencjalnie także informacje o postępowaniach poniżej progów, niektórych zamówieniach wyłączonych, umowach już od 10 000 euro, Wykonawcach, podwykonawcach, płatnościach, źródłach finansowania, realizacji umów i beneficjentach rzeczywistych.
Z perspektywy analitycznej to bardzo atrakcyjne rozwiązanie. Im więcej ustandaryzowanych danych, tym łatwiej analizować konkurencję, udział MŚP, ryzyka korupcyjne czy przepływy finansowe. Z perspektywy specjalisty ds. zamówień pojawia się jednak znacznie bardziej przyziemne pytanie: kto te wszystkie dane będzie wprowadzał?
To dla mnie fundamentalne pytanie, bo na razie w projekcie bardzo dobrze widać potrzebę posiadania danych, znacznie słabiej zaś pomysł na to, jak sprawić, żeby ich pozyskiwanie nie oznaczało kolejnych godzin ręcznej pracy. Nie widać tu na razie przełomu polegającego na tym, że system sam czyta dokumentację, rozpoznaje jej treść, pobiera informacje z istniejących źródeł i automatycznie buduje wymagane rekordy. Nie widać też wyraźnie filozofii „system już to wie, więc nie pytajmy urzędnika drugi raz”.
Widać natomiast ryzyko odwrotne: potrzebujemy kolejnych danych, więc tworzymy kolejny obowiązek raportowy. A to jest dokładnie odwrotny kierunek od tego, którego oczekiwałbym od cyfryzacji. Jeżeli celem jest ułatwienie pracy użytkownikowi, cyfryzacja powinna przede wszystkim eliminować ponowne wpisywanie tych samych informacji.
Ten fragment może mieć szczególnie ciekawe konsekwencje krajowe. Jeżeli europejska przestrzeń danych ma zawierać informacje dotyczące umów od 10 000 euro, pojawia się pytanie, skąd Polska będzie te dane pobierać i jak wpłynie to na krajową sprawozdawczość.
Czy rolę źródła będzie pełnić CRU? Czy krajowa przestrzeń danych zostanie zintegrowana z innymi rejestrami? Czy dane będą automatycznie przekazywane, czy powstanie jeszcze jedna ewidencja, do której te same informacje trzeba będzie wpisywać ponownie? To nie są pytania teoretyczne. Od odpowiedzi na nie zależy, czy nowy ekosystem rzeczywiście uprości raportowanie, czy stworzy następną warstwę obowiązków.
Nie chcę, żeby z tego tekstu wynikało, że cały cyfrowy kierunek PPA oceniam negatywnie. Jeden z pomysłów wygląda szczególnie sensownie: electronic eligibility service z art. 133.
Założenie jest proste. Wykonawca tworzy swój profil, a dane potrzebne do wykazania spełniania warunków albo braku podstaw wykluczenia są potwierdzane elektronicznie. Zamawiający nie musi więc wielokrotnie prosić o informacje, które administracja albo odpowiednie rejestry już posiadają. To jest cyfryzacja, którą rozumiem.
Podobnie jak dziś nie prosimy przedsiębiorcy, żeby drukował dla nas dane dostępne w KRS czy CEIDG, tak w przyszłości duża część kwalifikacji Wykonawcy mogłaby następować automatycznie. Podczas webinaru właśnie ten element ocenialiśmy z Andrzejem Łukaszewiczem zdecydowanie pozytywnie - sprawdź osobiście na Youtube.
Jeżeli PPA rzeczywiście ograniczy liczbę dokumentów dostarczanych ręcznie przez Wykonawcę i pozwoli Zamawiającemu pobierać wiarygodne dane bezpośrednio ze źródeł, będzie to realne uproszczenie.
Na obecnym etapie projekt należy traktować dokładnie jako to, czym jest: propozycję Komisji Europejskiej. Za wcześnie byłoby przesądzać, jak finalnie będzie wyglądał system, ale kierunek jest już bardzo wyraźny. PPA zakłada więcej unifikacji, większą centralizację danych, interoperacyjność platform, większy nadzór nad rynkiem eProcurement i szersze raportowanie całego cyklu życia zamówienia.
Z perspektywy Komisji daje to lepszy obraz europejskiego rynku. Z perspektywy użytkownika pozostaje pytanie, ile dodatkowej pracy będzie kosztowało stworzenie tego obrazu. To jest dla mnie kluczowy test PPA. Nie to, jak elegancko wygląda architektura systemu, nie to, ile danych będzie można zobaczyć na europejskim dashboardzie, ale to, czy specjalista ds. zamówień publicznych po wdrożeniu nowych przepisów będzie miał mniej pracy wykonywanej ręcznie, czy więcej.
Unia Europejska patrzy na zamówienia publiczne z poziomu całego wspólnego rynku i musi tak patrzeć. Problem zaczyna się wtedy, gdy obraz z dużej wysokości zaczynamy traktować jak kompletną mapę rzeczywistości. Z góry widzimy 41,8% postępowań z jedną ofertą, niewiele ofert transgranicznych, częste kryterium ceny, różne platformy zakupowe i niejednolite dane. Naturalną odpowiedzią staje się więc ujednolicenie, połączenie i centralizacja.
Na poziomie operacyjnym każdy z tych problemów wygląda jednak trochę inaczej. Jedna oferta może wynikać ze specyfiki lokalnego rynku. Brak Wykonawcy zagranicznego nie musi oznaczać bariery. Sto procent ceny nie zawsze jest błędem zakupowym. Wiele platform nie jest problemem, jeżeli są proste i sprawne. Wspólna baza danych nie jest natomiast żadnym ułatwieniem, jeżeli człowiek musi ręcznie przepisywać do niej informacje z kilku innych systemów.
Dlatego przy PPA będę szczególnie obserwował nie tylko to, co Komisja chce osiągnąć, lecz również to, kto na końcu będzie musiał wykonać pracę potrzebną do osiągnięcia tego celu. Pomiędzy unijną strategią a pojedynczym postępowaniem jest jeszcze ogromny obszar codziennej praktyki zamówień publicznych. I właśnie tam ostatecznie okaże się, czy PPA rzeczywiście uprości system.
Opracowanie powstało w oparciu o:
Co możesz zrobić już dziś?
Nie musisz śledzić prac nad PPA artykuł po artykule. Zapisz się na newsletter zakupowej poniżej w formularzu: kiedy w projekcie pojawi się zmiana istotna dla Twojej codziennej pracy, napiszemy o niej prosto i konkretnie, będziemy o niej też informować.
Pełne omówienie oficjalnego projektu znajdziesz w nagraniu z webinaru.
To wszystko dla Ciebie. Bo na końcu tego łańcucha stoisz Ty, jako konkretna osoba, która podpisuje się pod postępowaniem. A jeśli już dziś publikujesz ogłoszenia unijne i eNotices2 kosztuje Cię więcej czasu, niż powinien: na platformazakupowa.pl przekazujesz ogłoszenia do TED bez eNotices2, w formularzach po polsku - tutaj.
Nie. PPA jest obecnie projektem rozporządzenia, który musi przejść proces legislacyjny na poziomie Unii Europejskiej.
Nie ma jeszcze ostatecznej daty. Lata 2030-2031 można dziś traktować wyłącznie jako orientacyjny horyzont wynikający z czasu potrzebnego na proces legislacyjny i późniejsze rozpoczęcie stosowania nowych przepisów.
Taki jest projekt Komisji. Jedno rozporządzenie ma zastąpić dyrektywy dotyczące zamówień klasycznych, sektorowych i koncesji.
Projekt przewiduje utworzenie platformy eProcurement Komisji Europejskiej, ale równolegle zakłada istnienie innych platform połączonych przez sieć interoperacyjności. Państwa członkowskie mogą jednak otrzymać możliwość narzucenia korzystania z platformy unijnej.
Projekt przewiduje bardzo szeroki zakres danych dotyczących zamówień i umów. To, czy przełoży się to na większą pracochłonność po stronie Zamawiających, będzie zależało przede wszystkim od sposobu integracji systemów i poziomu automatyzacji przekazywania danych.
Jednym z najbardziej praktycznych rozwiązań jest elektroniczny system kwalifikowalności Wykonawców, który może ograniczyć wielokrotne składanie i ręczne weryfikowanie tych samych dokumentów.
Od lat zajmuje się praktyką zamówień publicznych oraz projektowaniem rozwiązań, które mają upraszczać codzienną pracę Zamawiających. W swoich wystąpieniach i publikacjach łączy tematykę zamówień publicznych, technologii, organizacji procesów i doświadczeń użytkownika, szukając sposobów na to, aby zgodność z przepisami nie oznaczała dodatkowej biurokracji, lecz była naturalną częścią dobrze zaprojektowanej pracy.